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油气管网公平开放是行业改革必由之路?

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2015年10月10日 | 中国能源研究网  http://energy.chinairn.com |打印】【关闭

  备受关注的石油天然气体制改革渐行渐近。国家发改委副主任连维良9月14日在国新办发布会上表示,今年将发布油气改革计划,到年底还将公布一个混合所有制改革计划,在能源(石油、天然气、电力)等进入门槛较高的领域,要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。根据公开报道,目前由国家发改委、国家能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》已经形成初稿且正在加紧完善,有望在年底亮相。新一轮油气总体改革的思路涉及石油天然气上中下游各领域的市场准入和价格放开,其中核心是上游放开和管网分离。

  对于外界关注的分拆油气管网资产,有石油专家认为,分拆并不只限于中石油一家,也包括中石化、中海油所建管网,要通过分拆建立新的管网公司。这是未来的趋势,但短期看,分拆的可能性并不大。

  目前,国内油气管网长度达10万多公里,主要由中石油、中石化、中海油和地方燃气公司等企业投资建设,其中,中石油的天然气管网占到全国七成。长期以来,由于国内管道大部分由石油央企承建、运营,因此中小天然气开采企业和下游分销商不得不依赖石油央企生存。一旦被拒绝接入管道,那么不论上游企业,还是下游用户,都面临无法执行已拟定的运营计划的窘境。更现实的情况是,国内油气管网建设仍然相对滞后,管输能力长期偏紧的情况可能长期存在,需要大量资金投入建设。而与此同时,几家大型纵向一体的油气企业垄断管输业务的局面短期难以改变,即使管输市场进一步开放,管输业务与销售等其他业务完全分离目前也难以实现。

  这导致国内管输市场关联交易长期存在,因关联紧密度、交易频率、交易比重、监管难度均超过成熟市场国家,更容易出现不公平交易的个案。管网公平开放的有效性决定了市场化的质量,甚至成败。打破油气管网垄断对于扶持非常规天然气发展意义重大。油气管网公平开放是市场经济国家开展油气行业市场化改革的必由之路,其作用在于促进管网上下游行业市场化,促进上下游之间自由选择,不仅有利于管输成本的监管,也有利于市场化价格机制的形成。虽然国家政策规定煤层气、页岩气放开市场定价,可以由上下游用户直接协商价格,但目前我国油气主干管网被“三桶油”垄断,中石油、中石化采取买断办法收购天然气,一定程度上抑制了非常规天然气的市场定价机制。

  随着政府对油气管网监管制度的建立、完善和相关领域改革的深入,在石油天然气管网业务分离出来后,油气管网还可以逐步向社会资本放开,并通过油气管网运输特许经营权公开竞标等方式引入市场竞争。这个改革思路与过去电力体制改革的“厂网分开”类似,也符合十八届三中全会关于积极发展混合所有制经济、“三个允许”的改革方向,以及对自然垄断行业改革的论述。根据油气行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断,这将有利于打破大型国有油气企业的纵向垄断,有利于形成油气行业生产、管输和零售环节相互独立与竞争的市场结构。

  梳理这一轮能源新政,存在一个内在逻辑,即逐步放松能源行业存在的种种市场准入壁垒和价格管制,朝着市场化过渡。由于油气行业的规模经济性特征以及我国油气行业兼具行政垄断和自然垄断双重性质,中国的油气企业深化改革要求进一步推动垄断行业、国资管理体制、能源体制、投融资体制和行政管理体制等上层改革进程,以相互适应,也要求进一步完善石油流通体制和油气价格机制。

  一方面,尽快明确油气管网退出统购统销、专注输送的时间表、路线图。明确天然气管网独立运行的大方向,确立管网企业退出统购统销、专注于输送的时间表和路线图,并据此稳步推进改革。另一方面,实际上也是最重要的一点,是要逐步放开管制,建设形成真正的油气上下游市场准入和市场化的价格体系。依赖行政保护的行业必然会趋向于垄断和僵化,而没有一个能够准确反映供求关系的价格体系,无法真正实现油气资源的优化配置。

  事实上,一个独立运行的全国性管网,无论它是一个全国性的油气管网公司,还是像欧美成熟市场那样,由不同主体投资的区域管网共同组成一张全国性管网,都对监管和调度提出极高的要求,甚至可以说,没有强有力的监管体系和中立的、全国性的调度体系,这张网的运行效果将与最初设计的美好愿望背道而驰。有业内专家指出,在我国现有条件下,如何通过信息披露监管和交易程序监管,确保管网设施作为公用设施真正中立,公平开放,杜绝不合理、不公平的关联交易,维护其他主体的合法权利尤为重要。在调度层面,要及时改进我国目前主要基于管线和“三桶油”层面、政府出面协调的调度体系,建立统一的常态化的调度平台,克服应急式管理的痼疾。

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